身為一個五年級生,我對阿爾卑斯山的想像和很多同輩人們一樣,都來自於小時候的著名卡通《阿爾卑斯山的少女》主角小蓮。她和爺爺住在美麗的瑞士阿爾卑斯山上的牧草地,養著成群的牛羊,四周雪山環繞,還有可愛的聖伯納犬陪伴。對於很多世人而言,這似乎是天堂般、自給自足小世界的最佳寫照了。 ...

治理阿爾卑斯山:從牧草地到瑞士的共有資源典範

身為一個五年級生,我對阿爾卑斯山的想像和很多同輩人們一樣,都來自於小時候的著名卡通《阿爾卑斯山的少女》主角小蓮。她和爺爺住在美麗的瑞士阿爾卑斯山上的牧草地,養著成群的牛羊,四周雪山環繞,還有可愛的聖伯納犬陪伴。對於很多世人而言,這似乎是天堂般、自給自足小世界的最佳寫照了。
今年5月12日,我和一群來自世界各地、且同樣興奮的學者,一起來到一個典型的阿爾卑斯山小村莊Törbel,它有著大片的高山牧草地與點綴其中的森林。我們來到瑞士參加IASC(國際共有資源研究學會)的歐洲區會議,但我猜很多人跟我一樣,最期待的不僅是伯恩大學講堂中的報告,而是窗外連綿阿爾卑斯雪山中的真實世界。主辦的伯恩大學安排了眾多田野參訪行程,Törbel的行程是最早被搶光的,其原因很簡單,這個再普通也不過的高山小村莊,在當代共有資源學術研究中,其實是學界耳熟能詳的重要研究案例。它在學術圈中的名氣,最早是因為有位美國人類學家,在大家「認為本來就是長得這樣」的阿爾卑斯山人文地景中,洞察到它的不尋常之處。

Robert M. Netting在他1981年出版的名著《Balancing on an Alp》中,詳盡研究了這個村子數百年來如何在嚴峻的環境中努力維繫生計與環境資源。真實的阿爾卑斯山高山地區,其生存條件並非如卡通中浪漫,而是非常嚴峻的。漫長的冬季、低雨量、陡峻的地形、土石坍塌與雪崩的威脅,從農牧業的角度來說,實在是一個艱苦異常的環境。但Netting發現,Törbel達成了兼顧人類生計與環境的目標。但是,它是如何做到的?還有,現在大家更有興趣的是,Netting的書畢竟已經出版了35年,在劇變的當代環境中,Törbel還是維繫著一樣好的治理嗎?它本身有任何巨大變化嗎?
我們這一團人都想了解這個問題。我們從伯恩搭乘火車,穿過少女峰附近的長隧道,一出山脈南側,就感受到南北兩邊的差異,相較於北邊的濕潤青綠,南邊明顯乾燥許多,陡峭的山坡上開始出現葡萄園。Törbel在前往瑞士名峰Zermatt的半路上,我們轉搭地方巴士,山路以之字形陡峭爬升,在海拔約略1000公尺的地方,路邊開始出現高山牧草地和散落的牛隻。有些令人失望的是,很少下雨的這裡,今天竟然下著間歇的雨勢,在雲霧繚繞中,讓訪客很難一窺夢想中雪山環繞的典型阿爾卑斯山景致。
Törbel的村長Urs Juon在雨中的教堂旁歡迎我們。這位年輕世代的帥氣牧人,首先為當天的雨勢抱歉,他說,當地實在不常碰到這種情形。村長開始以濃重腔調的瑞士德語、夾雜著當地方言與英文,和另一位精研Törbel在地文史的村中長者,帶著我們穿過村子,介紹Törbel的生計與農牧業。還好有伯恩大學的兩位教授Tobias Haller及Martin Stuber熱心擔任翻譯兼背景解說,否則村民的瑞士德語在地腔,對外人來說還真是難以理解。
 對我們而言,最有興趣的焦點是高山牧草地的治理。村長不厭其煩地帶著大家,不斷回答各式問題,從村中附近的私人牧草地,一路開拔到較高海拔的公共牧草地。公共牧草地是典型的共有產權(common property),其產權屬於一群人,而非屬於特定私人。在五月的春天,村中附近草地已經是一片青綠,但在海拔更高的公共牧草地,卻還是一片枯黃,點綴著尚未融化的積雪。

經過一整天在牧草地被我們這群人的拷問之後,在地居民提供了很多重要的訊息。整體的結論是,當地的資源治理制度有變化、也有不變之處,但一直維繫著嚴謹的治理。
就以放牧為例,Netting書中描述的一個重要規範Cow Rights是,每農戶所能放牧的牲口數,不能超過他們在冬季所能餵養的數目。這是因為夏季私人的牧草地會蒐集乾草以提供冬季餵養需要,所以這個規範限制了每農戶所能餵養的牲口數上限,從而限制了在公共牧草地的牲口數目,因此避免了公共牧草地被過度利用。這是一個人類社會與自然環境經過長年互動之後所發展出來的有效規範。
但今天呢?村民笑說,問題顛倒了,以前是擔心牲口太多,現在是擔心牲口太少了,因為愈來愈多人離開農牧業到外地工作生活,因此他們必須從外村莊引進牲口好維繫農牧業運作的最低經濟固定成本。在過去,讓外來牧人或外來牲口進入村中,是絕對禁止的,因為可能會造成草地的過度利用與環境退化。但今天整個社會經濟背景不同了,而他們也靈活地跟著調整內部的因應規範。
但調整歸調整,該有的規範還是存在的,村中關於各類資源,有著細緻的治理組織。例如放牧,有牲口的人組成一協會,自我治理跟這一切有關的事務,而村莊還有一個村協會,處理其他自治事項。擔心有人不參與牲口協會嗎?放心,村中長者說,所有放牧人都會參與,不參與的人會被排除在協會運作與所提供服務的範圍之外。那麼,有人會鐵了心就是不參與嗎?到目前為止還沒有,因為大家彼此認識,不參與的社會壓力太大了。

這整套細緻的制度,不是有些浪漫的共有產權提倡者所想像的是純粹的共有產權,它其實是一套共有(common)、私有(private)、與公有(public)混合的制度,牧人擁有私有牧草地,通常位在較低海拔、單位土地生產力較高處;但大家也共用村莊共有的牧草地,這些牧草地面積大,光靠個人無法管理,必須集結眾人的力量。
對外人而言,阿爾卑斯山的在地生態環境有很多細緻的、需要在地知識理解之處,例如我是第一次知道:原來高山牧草地是需要人工灌溉的(我猜台灣人大概都會以為草地是天生長那樣子的),因為在如此乾燥的環境中,透過灌溉可以提高生產力。但灌溉水從哪裡來?為此,他們發展出了一個自己村子裡的共有灌溉水渠系統,而這個系統的維繫,又是放牧人組織的一個重要治理任務。

村民自治+國家支持

這整個細緻的制度,仰賴村民高度的自我組織與治理,但也不是純粹的自我治理,它是在一整套聯邦政府與省政府制度與政策下運作的。例如,每個放牧者須繳交每年200瑞士法郎的每隻牲口金給村中的牲口協會,以維繫自我治理的運作成本,另一方面,瑞士政府將高山牧草地視為重要的文化自然地景與觀光資源,因此每隻牲口又補貼70瑞士法郎給放牧人,以支持阿爾卑斯山傳統地景的存續。因此這套自我治理體系在現今大環境劇變中能持續維繫,一定程度來自於國家體制的財政支持。但更重要的國家體制支持,隱藏在台灣人不容易理解的層面:在權利層次上支持這個共有、自我治理體系的存在,承認它們的治理權,承認它們自我組織所衍生的慣習與制度體系。
就以森林為例,根據瑞士聯邦中央法規,樹木嚴禁由私人砍伐。但我指著家家戶戶屋簷下都有的木材問說,這又是從那裡來?原來是Törbel和鄰近四個村莊聯合組成森林治理委員會,有權限在符合中央法規的前提下制定管理計畫,每年可以砍伐一定數量,然後每家都可以分到免費的木材。而這一切,都是經過聯邦與省政府授權的。但是這一切好康的也不真是的免費的,因為村民參與這些治理工作,已經付出很多時間、心力與金錢。
那麼若牧草地可以由各村自治,為何森林又特別需聯合幾個村莊合作治理?這也很有道理,因為例如Törbel本身少森林資源,所以當然須跟他村聯合治理分享才有意義。一位長者在提到他小時候的事情時不禁臉紅的解釋,1950年代時他還很小,因為村中缺木材,他還曾到鄰村林地中撿拾木材(雖沒有砍伐),但那其實是違反規範的,在嚴謹規範的阿爾卑斯山社群中其實是很不光彩的行為。但無論如何,他們針對各地方不同的條件,努力想出彈性的解決辦法,包括從地方到省、聯邦的合作,讓人們不需繼續為取暖的木頭鋌而走險。

我們在村中的一家餐廳中,享用著當在地自產的豬排與葡萄酒,繼續聽著熱心的村長與長者,分享Törbel關於資源治理的大大小小事務。Törbel並非活在一個遺世獨立、自給自足的靜態小世界中,大環境的變化,數百年來一直挑戰著它。它歷經農業衰退、人口外流,目前似乎已經順利調適過來;然而挑戰不曾停歇過,這幾年最新的變化,則是野狼對牲口造成的傷害。村民揣測野狼是從東歐遷徙過來,礙於保育措施,他們只能採取被動防護措施,但牲口損失仍然不小,聯邦政府也只有給予少許的損失補償。一旁有位義大利學者,萬分同情地聽著,然後熱烈地分享義大利北部山區所面臨的同樣問題。
事實上,Törbel是瑞士阿爾卑斯山資源與地景治理的範型之一,代表了眾多類似的成功案例。而且,相較於多數國家,整個瑞士可說是共有資源治理的典範,治理的範圍從牧草地、森林、水資源、野生動物、大範圍地景、洪水防治,一路到當代都市中的共同住宅與公共空間。這也是為何這次IASC學會選擇在瑞士開會的原因。
精研共有治理歷史的伯恩大學學者Martin Stuber在演講中舉出一個例子,經營瑞士著名高峰Matterhorn高山纜車的公司,其最大股東是在地村莊Zermatt的村民組織。在瑞士,這類村民組織長久以來以共有形式擁有許多土地、森林與各類資源,而且被瑞士民法承認為法律的主體。根據學術研究,至今,它們還擁有80%高山牧草地。共有和私有不同,其好處是,要成為組織成員並非易事,通常要長久定居該地,履行身為在地一份子的權利義務。這隱含著:地方資源是被一群在地公民所共同擁有與治理,因此從環境保育的角度而言,可以一定程度減緩當代市場經濟力量所造成的衝擊,例如,外國的富豪若很喜歡某片高山牧草地的美景,他們無法輕易買下一大片土地,然後肆無忌憚地在上面蓋私人豪宅,但在他國,包括台灣,這是司空見慣的事情。而從經濟生計的角度而言,若人們決定必須以某種形式利用資源,共有的形式也較能保障開發利益是掌握在在地居民的手中,而非如私有產權中,流向擁有經濟資本的私人,或是如在國有產權中,由國家單方面決定在地的命運。
瑞士經驗背後其實有著豐富的學術討論。Törbel在學界真正出名,是因為2009年諾貝爾經濟學獎得主Elinor Ostrom在她1990年的名著《Governing the Commons》中,集合了Törbel及眾多世界各地案例,發展出她著名的共有資源治理設計準則。Ostrom之所以得獎,是因為她在共有資源治理的先驅性貢獻,她打破了先前學界與實務界的迷思(認為共有治理已經是過時的作法),讓世人重新認識到,在這世上還有千變萬化的共有資源治理型態。而這對當代的世界,其重要性更甚以往。

資源共治

到底,什麼是共有資源(common-pool resources)呢?它是指無法(或不容易)排除他人的利用,且利用後其數量或品質會受到影響的資源類型,就這個定義而言,其實這世上多數天然資源都是共有資源,包括大眾熟悉的森林、野生動物、水資源、漁業資源、以及近年全球關注的大氣層等。著名的學者Garrett Hardin於1968在Science上發表了影響力重大的論文〈The Tragedy of the commons〉,主張共有資源最終都會陷入被過度利用的困境。他分析的邏輯其實人們都很清楚:以漁業資源為例,人人皆可抓魚,但無人有保育動機,因為:我不抓別人也會抓。Hardin的分析當然點出了資源治理所面臨的基本困境,但學術界及實務界當時卻導引出兩個基本藥方:既然資源共有一定會有悲劇產生,資源要的話應由國家來管理,或是徹底私有化,由市場機制來處理。
時至今日,世人已經很清楚國家管理和市場機制的能與不能,而Ostrom則提醒了大家,在國家與市場中間,其實還有無數的可能性,人類是有可能用大大小小的組織與各類型制度去有效解決資源治理的問題。說得更明確些,在傳統的公有、私有之間,人類社會還有一大塊領域是適合、也早已發展出使用共有的途徑去解決問題。同時,Ostrom也力勸世人要保持彈性態度,不要陷入任何基本教義派的思維,她主張,視各種條件而定,資源治理議題其實可能需動用共有、公有或私有的方式解決,而且,在多數時候,人們可能需要應用混合的方式。以阿爾卑斯山牧草地而言,其治理措施涉及私有(私人牧草地)、共有(共有牧草地),以及國家介入(國家補貼),這個精巧的混合制度擷長補短,從而避免了獨鍾某類治理型態所可能釀成的走極端危機。
當然,在真實的世界中,瑞士也絕非天堂,歷史上,瑞士主要以共有的治理型態,由各地方社群管理他們的天然資源,瑞士學者的研究坦承指出其資源治理所曾經歷經的問題。在十九世紀之時,的確有部分高山牧草地遭過用利用,因而環境退化;在同一時期,部分省分森林過度利用的危機,也導致了1872年聯邦的森林保護法令,但這法令仍舊維持了地方治理森林的權利,其目的是為了從一全國角度去治理森林,以補足在地觀點所缺乏的大尺度視野。
在當代,瑞士農牧人口大幅減少,導致了另外一種隱憂:一方面,許多土地無人利用,回復為森林與灌叢,這從一般觀點看似是好事(但研究卻指出生物多樣性減少了),且從另一角度看,人力減少,以及由此而衍生的機械化取代了過去仰賴人力的細緻牧草地管理,這造成了新問題,如機械施作集中於道路附近,因此使得部分地區受害於過度施肥與重機械破壞土壤。而瑞士的應對措施,則是以政府的生態補貼,去協助維繫一定程度的農牧生產與阿爾卑斯山人文地景。在國家介入日深的過程中,新型態的共有資源治理組織卻又同時誕生,以面對新的議題,例如跨村莊的區域治理組織,以處理觀光業對阿爾卑斯山地景的威脅。又例如,瑞士巴塞爾大學的Martin Schaffner教授研究的另一個案例,在 Ursern Valley中,接續著當代農牧業的衰退,當地居民善用共有資源治理組織,利用當地的水資源(一種典型的共有資源)進行水力發電,成為另外一種經濟來源。
這一切治理規範與現狀的背後,其實有一深刻的問題,為何Törbel(或廣泛的瑞士案例)在很大程度上可以隨著大環境變遷去彈性調整它們的做法?基本的原因是,瑞士有著深厚的自我治理傳統,它最原始就是由眾多分散的自治省(以及更低層級眾多的自我治理組織)聯合起來的,因此中央政府高度授權各省分自治,各省分又高度授權地方進行各種自治事務。總結果是,從中央到地方,瑞士形成了很厚實的資源治理體系,各層級組織與人們都會涉入治理任務,牧人們對草地變化的在地知識,和聯邦專家的科學研究知識獲得這個體制同等的重視,還有最重要的,他們都是治理決策者的一份子。他們都得到體制授權的治理責任,他們也都有權利一起分享良好治理所帶來的甜美果實。

他山之石

回到台灣,我思索著瑞士經驗到底可以提供台灣哪些參考。今天台灣的自然資源治理,是一個資源權國有化、高度中央政府集權的體系,然後,光譜的另一端則是私人產權。在公有與私有間,幾乎沒有共有權利的空間,過去原住民族傳統的的共有權利體系,已經被國家體制破壞大半;而漢人社群,主要熟悉的是私人產權衍生的權利,對於共有形式的治理非常陌生。國家集中管理,卻衍生了兩個極端的結果:一方面,在中央山脈山區厲行全面保護,使得資源合理利用成了社會禁忌;在海洋資源的部分,則是放任資源過度利用,以致於海洋資源系統面臨崩潰。這些問題並非無人看見,但整個社會在觀念上迷信國家管理,政府體系也不願主動變革,所以走極端的狀況持續下去。
相較於瑞士,台灣的資源治理是一個頭重腳輕,非常空虛的體系,國民無緣參與決策、分享權利,但卻可以在國家管不到的山林海洋間肆意利用破壞資源。我認為,瑞士厚實的、上中下層級分工合作的共有治理模式,剛好可以補強台灣最弱的一環。但走到那一步,台灣還有很多工作要作。首要的第一步,是要逐步地將治理權限授權給適合的組織層級,透過授權,讓資源治理落實到政府無法、無力觸及之處。
2016年8月1日,蔡英文總統代表政府向原住民族道歉,隨後展開一連串宣示,包括推動原住民族自治等措施。從資源治理的角度而言,這代表至少在原住民族事務的區塊,台灣開始嘗試在公有、私有兩端間,重新建立共有的治理型態,根據先前所述的學術理論與瑞士實務經驗,這的確是正確的方向。但的確,因為種種原因以及對共有治理的陌生,我們可以感受到台灣社會、包括環境保育界對此政策隱隱的不安。但我願意說,從更大的角度而言,這個方向對整個社會、不分原漢,其實都具備重大的意涵。若我們願意努力往前走,共有型態治理除了回復原住民族權利的歷史意義之外,它同時也是台灣山林、平原、海洋地區資源治理議題的主要解決方案之一。瑞士和台灣一樣,面積小、多山少平原且人口稠密,該如何在這個天然條件下,細緻地利用資源、維繫生活品質,同時又能保護資源與生態環境,瑞士其實已經提供一條可行路徑,值得台灣學習其精髓。
致謝:本文作者非常感謝以下幾位學者的協助,包括瑞士伯恩大學Martin Stuber及Tobias Haller教授;巴塞爾大學Martin Schaffner教授。他們與作者的討論及熱心提供學術文獻,使得本文得以順利完成。作者也萬分感謝Törbel村長Urs Juon及數位村民的熱心接待與解說。本文若出現任何錯誤,均為作者之責任。
文、圖:戴興盛(德國海德堡大學環境與資源經濟學博士,現任東華大學自然資源與環境學系副教授)

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